今天为大家分享的是《茂名智库专报》第16期：全面审视城市生命线安全风险，提升应对巨灾耦合能力，执笔人：刘伟，广东石油化工学院经济管理学院副教授；罗永华，广东石油化工学院经管学院院长。

该报告指出城市生命线对于提升茂名应对巨灾耦合能力，推动“韧性城市”建设具有重大意义。此外，报告还分析了茂名城市生命线灾害风险应对存在的突出问题，并提出了应对城市生命线灾害风险的对策和建议。

报告全文如下

全面审视城市生命线安全风险

提升应对巨灾耦合能力

城市生命线是指公众日常生活必不可少的水、电、气、通信、交通等方面,是城市稳定安全运行的重要支撑,也是维系城市正常运行、满足群众生产生活需要的重要基础设施。茂名人口规模处于广东省前列,石化产业集群集中,是沿海经济带新增长极,也是城镇化和工业化快速发展的城市,对城市生命线需求巨大。当前,茂名城市生命线安全面临着公众安全新需求与供给矛盾、极端天气趋强趋重趋频、非传统安全风险凸显三大风险与挑战。习近平总书记强调底线思维,要求“从最坏处着眼,做最充分的准备”。因此,分析茂名城市生命线安全风险应对存在的突出问题,提升茂名应对巨灾耦合能力,推动“韧性城市”建设无疑具有重大意义。

一、城市生命线灾害风险应对存在的突出问题

城市生命线安全稳定直接影响城市安全,重要用户可能因生命线崩溃发生重大安全事故,对一些重点行业和企业供应链产生冲击,甚至可能引发重大次生灾害。调研发现,茂名城市生命线行业安全稳定存在一些亟待解决的突出问题:

(一)城市生命线系统有待优化

一是电网网架结构有待进一步完善,供电可靠性仍然不足。茂名电网35kV网架以110kV变电站为中心的辐射性结构为主,由于部分区域经济发展较快,局部电网断面越限及重过载问题突出。二是通信基础设施抗风险能力弱。由于历史欠账较多,茂名通信基站建设缺少规划引导和约束,通信管道规划与城市规划脱节,线路架设、局站设施建设、基站建设选址随意性比较大,通信设备设施易被自然灾害破坏,且在遭遇自然灾害时,给通信网络抢修带来较大困难。三是应急备用水源保障体系尚未建立。茂名现有水资源配置工程体系难以支撑未来全市生活用水供水水量及供水保证率,应急用水保障库容仅能满足主城区10日应急保障供水,预测到2035年,全市日供水能力存在118万立方米缺口。

(二)减灾防灾抗灾减灾能力不足

一是城市生命线系统承灾能力弱。茂名自然灾害多发,水灾、风灾、森林火灾等对城市生命线系统危害较大,其中台风的影响最大。2023年,台风“三巴”导致茂名多地通信线路和设施严重损坏,城市排水系统排水能力受限导致市区内涝严重。二是缺乏应对重大极端自然灾害实战经验。从消防救援支队和水利交通等部门调研显示,茂名历史上发生过城市生命线系统崩溃事件的概率较低,应急处置实战经验不足,一旦发生如郑州特大暴雨类似的重大极端自然灾害,同样不具备应急处置能力。三是风险预判能力有待提高。城市生命线行业应急响应的依据为三防办及上级单位响应信息,对灾害风险预警信息敏感度不足,对其叠加的风险预判性不足,很少提前采取相关防御措施。以台风“三巴”应对为例,高州水库泄洪始于茂名水文部门洪水红色预警发布9个小时后,没有对气象灾害预判并提前泄洪,也未在洪水预警信息发布后第一时间泄洪。

(三)应急联动体制机制不健全

一是城市应急联动体制机制不健全。存在部门及个人应急职责不清,上下指挥不协调,部门联动不充分,应急响应不到位等现象。不同行业间缺乏有效的联动,与其他行业在信息、资源、应急队伍等方面没有共享,应急抢修各自为政,效率低,资源无法充分利用,抢修效果不理想。二是城市生命线企业和政府应急指挥系统联动不顺畅。在公网通信、交通中断情况下,信息统计、汇总、报送困难,现场指挥部、应急指挥中心信息掌握不全面,拖累应急处置效率。三是应急资源共建共享不足。应急物资和装备共享困难,生命线行业企业及其他重要用户间仅局部存在共享,大部分企业仅依靠自身资源去进行应急物资和装备的调配。四是应急交通保障机制未建立。在应急处置救援过程中,往往由于道路塌方、水淹导致抢修人员、物资、装备滞留路途,甚至必须依靠人力搬运,严重制约抢修进度。

(四)城市生命线和重要用户自保自救能力不足

一是茂名城市生命线和其他重要用户应急资源不足。应急队伍专业性不足、人员老化,专业装备技术配备不齐。二是关键场所自保自救能力不足。市县镇政府部门、大型城市综合体、医院、学校等关键场所的应急发电机、集群对讲机、卫星电话、应急车辆、战勤保障等应急物资和装备不健全。三是重要用户承灾能力弱,容易引发重大安全生产事故和环保等次生灾害。2014年5月28日,中国石化茂名分公司由于雷雨天气,导致河油中线故障跳闸,炼油大面积停电。2022年走访调研发现,“自来水公司用电有故障,肯定会影响供水,严重影响群众的生产生活。”“污水处理厂若面临长时间停电,将被迫外排污水,造成环境污染”。

二、应对城市生命线灾害风险的对策和建议

(一)打造更具韧性城市生命线系统

强调底线管控和弹性适应,切实提高城市生命线系统韧性能力。一是加强城市韧性电网和智慧电网建设。根据茂名地域特点,结合城市更新、新能源汽车充电设施建设,开展巨灾情景构建研究,组建站间环网结构,增建10kV站间联络,提高电网本质安全水平。二是提升通信韧性能力。加强通信设备选址、建筑质量、应急电源等方面的可靠性,全面系统地布局应急通信网络建设,加强“无电、无网、无路”重大灾害场景下的救援现场应急通信保障。三是构建从建设到治理、再到防范的全方位现代城乡排水韧性体系。考虑极端暴雨条件,结合海绵城市、韧性城市建设理念,围绕“山水林田湖草沙”共同体,以社区为单位加强城乡排水冗余设计,着力提升雨污水合流排放体系韧性。四是持续推进应急供水体系治理。加快制定和实施供水管网改造建设实施方案,因地制宜开展城区应急备用水源建设工程,新增应急保障库容。

(二)建立健全应急核心联动机制

推进以政府全面引领,核心城市生命线行业高度融合、重要用户深度参与的应急核心联动机制建设。一是明确核心联动机制关键议题。立足统一协调、优势互补,平时互动、战时联动,科学调度、高效协同原则,明确应急预案对接、应急信息共享、应急平台互联互通、应急队伍联建共用、应急联训联演、应急物资储备联动、应急处置联动等关键议题。二是进一步明确市安委会在突发事件应急管理的主导作用。完善应急管理办公室的组织形式、作用方式,进一步发挥其在应紧急事件中资源调配、信息传递、综合管理等方面作用。三是探索编制城市生命线行业应急核心联动力量清单。加强各成员单位资源整合,明确核心主体在城市生命线行业应急联动当中的职责分工,确保应急核心联动工作的有序铺开。

(三)开展前瞻性非传统安全研究

茂名市是全国重要的石油化工基地和能源基地,肩负守卫广东能源安全的重任。置身世界百年未有之大变局的历史潮流中,面临巨大的网络攻击等非传统安全问题,应当未雨绸缪,早做谋划。一是开展前瞻性研究。将做好非传统安全领域工作作为落实总体国家安全观的重要内容,设立专项研究计划,聚焦非传统安全的重大理论问题、重大现实问题、重大实践经验总结等议题,强化问题导向和应用导向。二是强化人工智能时代数据安全风险和应对。提升能源数据安全风险、认知安全风险等检测和防护能力,努力把我市打造成为维护广东能源安全的“铜墙铁壁”。

(四)强化生命线民生线及重要用户自救互救能力

加强生命线民生线行业、重要用户横向联动意识,完善联动机制建设。一是要增强生命线民生线行业、重要用户安全风险及应急管理意识。强化城市生命线行业重要性与脆弱性的宣传教育,提升生命线行业和其他重要用户安全应急意识,加强安全教育和培训,定期应急演练。二是提升重要用户自救互救能力。在保证政府作为应急指挥主导的前提下,提高生命线行业间、重要用户间横向联动和协同的能力,完善跨部门、跨行业的应急物资调配渠道,推动行业间按需签订联动互助协议。三是加强行业间的信息沟通与共享。建立统一化、精准化的信息平台,建立长效的信息沟通机制,完善应急联系人制度。

编辑：胡颖

审核：关锡飞、姜桂义

终审：张学强